农村宅基地改革样板：“沈北模式”破解资源盘活难题

本报记者 李慧敏 沈阳报道

8月初，沈阳市沈北新区兴隆台街道宅基地改革首个试点项目落地。试点村农民将闲置的宅基地经村股份经济合作社收拢后，统一租赁给农事企业，“批量”建设了旅游民宿，用于开发乡村民宿发展观光农业。农民得租金、村集体增收入、农事企业获经营空间。

参与试点村民将成为“四金”农民，有宅基地租金收入，有集体经济的股金收入，有到农事企业打工的薪金收入，流转承包地的还有承包地现金收入。村民年增收益最高可达3.3万元。

专业人士认为，村股份经济合作社扮演了最为重要的角色。“善用合作社”为解决宅基地使用权流转的核心问题找到了钥匙。此设计被当地称为“沈北模式”。

中国区域科学协会理事长肖金成告诉《中国经营报》记者，“沈北模式”的创新在于，不仅实现了中央要求的宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”，适度放活了宅基地使用权，守住了土地公有制性质不改变，保证了农民利益不受损，而且在此基础上，为农民创造更多收益，集体经济也得到发展壮大，实现了一举多赢。

正在建设中的民宿

宅基地“批量”建民宿

8月1日，《中国经营报》记者在沈阳市沈北新区兴隆台街道一个村子看到，利用闲置的宅基地“批量”建设的数栋旅游民宿已拔地而起、初具规模，8户村民成为宅基地改革的首批试水者。

“随着城镇化进程的加快，农民宅基地闲置状况在加剧。以本街道总计89户农民的单家村为例，截至2020年上半年，有32户的民房处于长期无人居住状态，占比超过35%。空置房屋常有坍塌，农户院落多有破败，不仅影响形象，而且也造成了资源浪费。”兴隆台街道办事处主任李剑锋介绍，中央多次提出要适度放活宅基地和农民房屋使用权，兴隆台街道也希望结合本地情况，于2020年初开始探索盘活宅基地的新模式。

“我们希望能够探索出实现农村土地资源变资产、资产变资本，进而令资本变资金的良性循环路径。”兴隆台街道办事处党工委书记王辉如是表示。

巧合的是，与单家村毗邻的是沈阳锡伯龙地创意农业产业有限公司（以下简称“锡伯龙地”）经营的稻梦空间产业园，该公司为实现“全季旅游”谋划民宿项目，正在寻找合适的发展空间。

据介绍，稻梦空间是以稻米为主题的产业园，位于兴隆台锡伯族聚集区，占地面积3万余亩，拥有世界最大的3D稻田画。是沈北新区着力打造的将创意农业、稻米文化、锡伯文化与旅游服务相结合的“生产-生活-生态”产业园。

憨豆先生主题的稻田画

供需高度契合的两者在积极的磋商、调研中达成了共识。单家村首批8户农民将自家的宅基地经村股份经济合作社租赁给锡伯龙地，用于开发乡村民宿发展观光农业。农民得租金、村集体增收入、农事企业获经营空间。

“村民把宅基地租给村集体，村集体按照原价格将使用权转租给企业，企业盘活开展商业活动，打破了企业使用村民土地的转租障碍。”李剑锋表示。

目前，锡伯龙地投入200余万元，已开工建设4处餐饮旅游民宿和1处书画馆共约2500平方米，地方政府配套投入129.5万元建设的500平方米锡伯族民俗馆主体框架基本建成。

“我们也属于摸着石头过河，由于各地区、村镇资源禀赋、历史传承等差异，实际状况很复杂，不能用一个模子套到底，甚至需要一村一模式。”王辉表示，比如，兴隆台街道辖区的立新村即富有朝鲜族民俗文化特色，已经建设朝鲜族特色民宿大院6个。

据悉，两个村的民宿项目在9月份均将正式营业。

回头看，“沈北模式”的落地极为迅速，从开始专题研究宅基地改革试点事项，到首个项目落地，仅6个月时间。这期间，作为基层政府，还要针对抗击疫情做大量复杂而且细致入微的工作。

三份协议“锁定”三方权益

“保证集体所有权资产不流失、增加村民收入、壮大村集体经济，是这次宅基地改革试点的根本出发点和落脚点。”李剑锋如是强调。

而从权益保护角度来看，“沈北模式”建立在三份协议的基础之上。而这三份协议是聘请专业律师耗时两个多月、历经30多次修改而出炉，其中村股份经济合作社（以下简称“合作社”）扮演了最为重要的角色。

首先，合作社与农户签订《不动产租赁协议》（以下简称“《协议1》”）。

《中国经营报》记者在单家村看到的《协议1》中约定，村民同意通过合作社将宅基地转租给锡伯龙地，期限为20年。锡伯龙地支付的租金分为固定租金和可变租金两部分。固定租金每年0.3万元，为出租宅基地的村民所有。可变租金即分红，前两年均为2万元、第三年3万元，由合作社平均分配给参与民宿项目建设的村民；从第四年开始，合作社留存分红中的50%为集体财产，其余50%平均分配给参与民宿项目建设的村民。

其次，合作社与锡伯龙地签订《不动产租赁协议》（以下简称“《协议2》”）。

《协议2》强调，锡伯龙地不得单独与村民签订宅基地租赁相关协议，也不得单独向村民支付租金或其他有偿使用费用。锡伯龙地不得将租赁物转让、抵押给任何第三方。

“这两份协议是此模式的最大创新点，经济组织与所有村民都是跟合作社发生关系，而不与农户发生直接关系。”肖金成认为，好处在于通过合作社统一价格、统一模式来统一谈判，为解决宅基地使用权流转的关键问题找到了钥匙。因农户诉求不一致、开价不一样，逐一跟公司谈判难以达成共识。

此外，上述8户村民当中愿意将承包土地流转给锡伯龙地的，双方签订《农村土地流转合同》。

双方约定，土地流转费用前5年每亩1200元；此后以当地当年土地租赁均价年递增400元。

李剑锋表示，此模式落地之后，村民成为“四金”农民，有宅基地租金收入，有集体经济的股金收入，有到锡龙伯地打工的薪金收入，流转承包地的还有承包地现金收入。

几年前就搬到城里居住的村民潘中表示，自此不仅不用再牵挂年久失修的老房子，而且每年还能增加9000元收入。

“粗略计算村民年增收区间在0.5万~3.3万元之间。”李剑锋补充道。

“沈北模式”完全契合中央精神

“沈阳探索的这个‘沈北模式’，可以说极大程度上契合了中央深改委第十四次会议的精神，放活了宅基地使用权，守住了土地公有制性质不改变，保证了农民利益不受损。”肖金成认为，“沈北模式”不仅实现了中央要求的宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”，而且在此基础上，为农民创造出更多收益，集体经济组织发挥了重要作用，改变了很多地方农村合作社有名无实的状况，真正实现了一举多赢。

6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议指出，深化农村宅基地制度改革，要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。

肖金成认为，会议审议通过的《方案》提出的宅基地“三权分置”改革思路确立后，如何在落实所有权、保障承包权基础上，合理放活使用权成为宅基地改革的关键。

上海市农业农村委员会农村经营管理处副处长金峰在署名文章《把农村宅基地制度改革推向纵深》中提到，当前，农村建设用地资源紧约束，城镇化步伐不断加快，存量宅基地及其房屋资源利用不够充分，原来粗放型宅基地管理制度已不可持续，改革势在必行。

“我国城镇化水平已超过60%，这就意味着农村房子的空置率在提高。在此背景下，无论从推进新型城镇化高质量发展，还是从强化乡村振兴，深化、放活宅基地的改革均已迫在眉睫。中央一号文件也曾多次提出，要优先发展农业农村，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”

肖金成表示，宅基地是农民的安身立命之所，“一户一宅”制度在中国贯彻了60年，已演变成一整套具有中国特色的制度体系，但在过去的改革实践中，放活宅基地的使用权、促进宅基地流转、探索宅基地自愿有偿退出机制等方面步伐缓慢、力度不够。

“目前来看，允许村集体成员内部有偿转让、允许对外租赁是解决现存宅基地问题的有效途径，在具体方式上，‘沈北模式’可以借鉴。”肖金成表示，我国各地情况不同，各地资源禀赋和经济社会发展程度很大，应根据不同地区的不同情况开展试点，坚持分类施策，不搞一刀切、齐步走。如已在城市定居的农业转移人口，可将自己拥有的宅基地使用权有偿转让给符合“一户一宅”规定的农户，也可通过集体经济组织租赁给农业生产经营企业或旅游企业，还可租赁给城市退休居民。但要防止“以租代售”，农村管理部门和规划部门要制订严格的标准，不能大拆大建，保护农村风貌。进城定居的农业转移人口可将弃之不用的宅基地恢复为合格的耕地，经国土部门验收合格后发给建设用地指标（地票），在建设用地指标交易市场上挂牌出售。

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